从孩童到企业，全民慈善已初露端倪。本报资料图
“捐款入财政”传说报告
使汶川地震民间捐款流向猜疑成为“历史”的，正是上个月下发的关于青海玉树地震捐款使用办法
《国际先驱导报》记者邓亚君发自北京 仅仅时隔一年，《响应汶川：中国救灾机制分析》一书便在北京各大书市销售近磬。这本论文式的调查报告引人眼球的除了“汶川”、“救灾”等字眼，更有“80%的民间捐款流入地方财政”一说。
这是作者邓国胜去年8月披露的估算。而今年夏天，这位清华大学NGO研究所所长却不愿再多谈这一数据，“已经是旧闻了。”他连连摆手。
使汶川地震民间捐款流向成为“历史”的，正是新近下发的关于青海玉树地震捐款使用办法。新规定表明，由青海省统筹安排所有捐赠资金——这使得外界所质疑的“民间捐款成为地方财政的‘附加收入’”比两年前表现得更为直接和彻底。
80%与100%
新规定的全称为《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，由民政部、发展改革委、监察部、财政部、审计署7月7日联合下发。根据《实施办法》的要求，（对玉树的）捐赠资金全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。
“所以，这次不需要调查，全部上缴地方财政。”邓国胜说。
不过，这一判断是否准确似乎有待考证。因为今年5月27日，国务院下发《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》时，本要求100%的民间捐款全部汇集青海省民政厅。后来，基于各方利益的协调考虑，中国最大的、同时也是官方色彩最为明显的两家慈善组织：中国红十字会和慈善总会得以“豁免”。
但根据邓国胜汶川调查时的经验，即便如此，在具体援建项目实施过程中，红十字会和慈善总会的地方分会仍有可能把民间捐赠与地方财政合流。
因为两年前，有些省份，民间非定向资金必须要求转入政府财政账户；有些省份，这些组织可以对受捐资金留有一些使用权，但通常需要和地方政府一起到灾区开展援建项目；还有些省份，即使不用转入政府财政专户，但也仍然由政府统筹使用，然后从这些民间组织报账。
在这种情形下，全国性公募基金会能“自行安排”的只占整个救灾捐赠资金的约11％，而在实际操作中，由于基层红十字会和慈善会执行能力弱，甚至只是某些县卫生局或民政局下属的一个科室。所以，为灾民建房、盖学校、盖医院时，资金最终仍流向了地方政府。
然而，本报记者据此向汶川地震时的重灾区绵阳市红十字会求证时，该会工作人员否认了“流入地方财政”一说。“我们会把非定向的民间捐赠以购买电脑、文具等的形式发放给灾民。”这位工作人员表示，虽然绵阳市红十字会能力有限，但一些大型的、如建盖医院这样工程会由香港红十字会来完成。
对此，邓国胜解释道，绵阳市的情况确实比较特殊，主要因其是受灾区，所募款额也比较有限。
“政府统管”的话外音
而与7月7日《实施办法》应声而起的，则是包括中国扶贫基金会等在内的13个全国性基金会的集体抗议：“统一归缴政府后，我们的监管怎么办？”
有学者指出，按《物权法》、《公益事业捐赠法》等规定，这13家全国性基金会的财产受法律保护，没有义务“善款归公”。而政府的这一做法，极有可能为官员腐败提供“权力寻租”的新便利。
面对质疑，8月12日，民政部有关负责人接受媒体采访时表示，对玉树捐款的规定属于“特殊情况”，主要考虑到“玉树地震灾后恢复重建任务十分艰巨繁重，并面临高寒缺氧、施工期短、交通不便、生态脆弱和建筑资源严重不足等特殊困难”。
但更多的学者相信，“公众把资金捐给慈善组织，但最后还是由政府来执行项目，这是一个很现实的体制问题。”
这句话是两年前，时任民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀对当时“汶川地震善款可能八成流入财政专户”的回应。他认为，一方面中国NGO的力量确实比较薄弱；另一方面，现实是“一些NGO公信度不高，回馈不明确，导致公众不愿意将钱交给NGO使用”。
这也是事实。去年5月，清华大学与一家市场监测机构联合进行的抽样调查发现，在2000多个有效样本中，60.8％的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7％的人认为不应该，还有29.1％人表示无所谓。
“但政府统管就能善款善用了吗？”邓国胜表示，从国外经验看，捐赠资金的多元、分散使用，总体来说效果要优于政府“集中使用”，更可以避免在定向捐助上面的资源浪费。“虽然中国NGO能力是不足，但长远来看，政府应该对其进行大力扶持。”
但受玉树捐赠办法的影响，国内的数家慈善机构已与政府矛盾尖锐对立。
审计署7月29日公布报告称，其在对玉树地震捐赠款物的审计中，“发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元……截至7月22日，已汇缴1.26亿元。”其中，多家全国性慈善组织尚未最终明确资金汇缴、拨付事宜。
“汶川模式”的教训
与此同时，“政府统管”所没能避免的“违规操作”进一步彰显出来。
在大约“八成民间捐赠流入地方财政”的汶川灾区，审计署今年7月30日公布了灾后恢复重建的107个重点项目跟踪审计结果，此次审计共发现7个项目没有如期开工建设，14个项目没有完成规划建设进度，11个项目未批先建或边设计边施工等7大问题。审计署向司法、纪检监察机关和其他有关部门移送案件线索2起，涉及人员2人，涉及金额424.26万元。
“所以，既当裁判员，又当运动员，怎么能确保公正和透明呢？”网友“天涯”的看法总结了众多网民的忧虑。
今年7月，《凤凰周刊》记者袁凌在汶川灾区的所见所闻，进一步证实了这种担心。
“汶川灾区采取的是1+1援建模式。”袁凌介绍道，例如，汶川县所对应的援建主体是广东省，那么援建过程中，广东省就召集了来自广东的施工单位。
据袁凌了解，类似的这些施工单位大多与援建主体的当地政府关系较好，并且为“早日结束援建工程”，“难免出现将一小部分募集来的民间捐款作为施工者的奖金进行发放”。
国外慈善如何透明
美国：任何公民都可以查账
在美国做慈善有着相当严格的程序，约束慈善机构及其成员的标准和规则相对完善，尤其是一些资助项目申请、拨付款项和运营费用的预算等，管理都非常严格。美国还设有慈善评级机构，一旦信誉受到质疑，将直接影响到慈善组织以后的正常运作。美国绝大多数州都规定，慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。而且任何美国公民都可以曲慈善机构查阅账目。
英国：信息披露不亚于上市公司
英国是欧洲慈善业最为发达的国家。１９９２年新《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，公众对其信息披露的要求不亚于上市公司。与那些老牌慈善组织相对完善的筹资渠道和资金管理体制相比，新成立的小型慈善民间团体自2007年起也被纳入监管范围。
法国：慈善机构领导人不领薪酬
法国公众每年向慈善机构捐款的数额高达数十亿欧元，如何管理和使用这些善款成为公众、政府和媒体关注的焦点。法国一些大型慈善机构１９８９年联合制定的规范慈善机构行为的《宪章》以及法国政府对慈善机构的监督和管理，基本保证了慈善机构获得的善款得到善用。《宪章》确立了四项基本原则：不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明。（根据公开报道整理）
(责任编辑：鑫报)
